La nuova strategia per l'Industria di difesa dell'Unione Europea
Di Alberto Covelli
9 Aprile 2024
Tempo di lettura: 10 minuti
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In data 5 Marzo 2024, è stata annunciata la Strategia Industriale di Difesa Europea. Questa proposta concerne un regolamento inerente al programma industriale europeo per la difesa avente come obiettivo una risposta ai grandi cambiamenti nel paradigma della sicurezza dell’Europa. Negli ultimi due anni, infatti, l’Europa si è trovata a confrontarsi con un’industria, dedicatasi alla difesa, che non ha avuto una capacità produttiva sufficiente a soddisfare il forte aumento della domanda. Più in generale, si è dovuta inoltre confrontare con il fenomeno della c.d. frammentazione strutturale lungo i confini nazionali, un fenomeno che limita le economie di scala, crea sfiducia e impedisce una vera concorrenza tra gli attori industriali. Inoltre, l’Europa ha dovuto relazionarsi con degli Stati membri, che in ragion della citata frammentazione strutturale, non spendono strategicamente, sebbene le cifre non siano del tutto scoraggianti. I bilanci della difesa degli Stati membri stanno aumentando. Per questo, bisognerebbe cambiare il modo in cui le risorse vengono spese, dunque provando a investire meglio e a investire insieme, introducendo una logica da economia di guerra per quanto riguarda il settore della difesa. Questo è il messaggio della strategia e del pacchetto di strumenti presentata insieme alla proposta di regolamento. Tutto ciò permetterà di passare da una modalità di risposta alle crisi a una modalità di preparazione strutturale della e alla difesa, in un modo che coinvolga da vicino, ovviamente, anche l’Ucraina. Le considerazioni che seguono sono un estratto di quanto annunciato dal Comitato Tecnico per la Commissione Europea riguardante il nuovo Piano Strategico.
Elementi fondamentali introdotti dalla Strategia
Entrando nel dettaglio, la menzionata strategia introduce diversi aspetti. In primo luogo, si propone una funzione congiunta di programmazione e approvvigionamento, svolta attraverso un nuovo Consiglio europeo di preparazione industriale alla difesa, composto dagli Stati membri della Commissione e dagli Alti rappresentanti. Questo consiglio farà da ponte tra i diversi formati di lavoro. Di fatto, agirà nell’ambito della politica estera e di sicurezza comune. Un comitato tecnico aiuterà a definire le priorità generali e a riformare il modo in cui sono utilizzati i diversi strumenti dell’UE a disposizione. In secondo luogo, per quanto riguarda il programma in sé, la proposta di regolamento, in larga misura, prosegue sul ruolo degli strumenti che sono stati creati in risposta alla guerra. L’IRPA (European Defense Industrial Reinforcement through Procurement act) e l’atto in sostegno della produzione di munizioni sono stati elaborati per estendere il loro campo di applicazione a tutti i prodotti della difesa e per incorporare nuovi compiti. Un altro esempio di ciò che avrà luogo è la creazione di una struttura per il programma europeo di armamento, il quale risulta un quadro giuridico per incoraggiare gli Stati membri a cooperare maggiormente, ad esempio attraverso acquisti comuni o la gestione congiunta del ciclo di vita dei prodotti per la difesa. Infine, si è deciso di permettere agli Stati membri di istituire progetti di difesa europei di interesse comune, in modo da poter unire le forze su progetti strategici che nessun Paese può sostenere singolarmente.
Oltracció, è necessario discutere in merito a due ulteriori aspetti che vengono affrontati nel pacchetto. Prima di tutto, è doveroso incontrare un giusto equilibrio transatlantico. Quindi, a prescindere dalle dinamiche elettorali negli Stati Uniti, si deve fare di più: bisogna assumersi maggiori responsabilità per la sicurezza europea e rimanere pienamente impegnati nell’alleanza NATO. Una migliore capacità di azione renderà l’Europa un alleato più forte. Ergo, la strategia e il programma intendono aiutare a fare un ulteriore passo in avanti, garantendo al contempo l’interoperabilità con la NATO. Il secondo equilibrio è quello interno. Sostenendo l’industria della difesa, gli Stati membri investiranno nella prosperità economica, nella creazione di posti di lavoro e nell’innovazione tecnologica europea. In questo contesto, si ha bisogno di un vero e proprio mercato paneuropeo della difesa, in cui la creazione di valore sia ben distribuita e condivisa in tutta l’Unione, meditando sul ruolo delle aziende più piccole. Alcune delle aziende più innovative sono piccole imprese, provenienti anche dal settore civile. Per questo motivo, la strategia lo affronta di petto, incentivando la cooperazione transfrontaliera e ponendo un forte accento sul potenziamento del ruolo delle PMI. In breve, l’idea è di rafforzare la competitività e la prontezza della base industriale tecnologica della difesa europea e di fare lo stesso, analogamente, per l’industria della difesa ucraina.
Effettivamente, si è deciso di spingere sul bilancio dell’UE con il fine di acquisire congiuntantamente attrezzature che possono essere inviate all’Ucraina e potenziare la capacità europea di produrre munizioni. Una breve parentesi su ciò che rappresentano le munizioni; un anno fa si è pensato ad un intero piano sulle munizioni con l’idea di fornire più munizioni all’Ucraina. È necessario produrne di più, quindi si è prodotto un piano strutturato secondo un approccio su tre binari, uno dei quali è il potenziamento della capacità industriale, che è quello che è stato fatto con ASAP. Oggi, è possibile confermare che si è già ad una capacità di produzione di 1 milione di munizioni arteriose all’anno e che si arriverà a 1,5 milioni nel 2024 e a 2 milioni nel 2025, ovverosia, la capacità produttiva della Russia. Questa è un’informazione molto importante, poiché si denota che l’Europa è in grado di migliorarsi rapidamente quando è necessario, ma soprattutto quando si impiegano i giusti mezzi e le giuste ambizioni politiche.
Per concludere, fra gli obiettivi esiste quello di integrare l’Ucraina e la base industriale della difesa ucraina all’interno del programma. Inoltre, si stanno anche testando nuovi elementi in materia di difesa. È stato detto che l’80% di ciò che è stato acquisito dal dopoguerra è stato fatto con attrezzature non comunitarie. Il problema è che questa situazione potrebbe creare molte dipendenze, giacché questo ha luogo attraverso uno schema definito “Gob to Gob”, il quale evidenzia un reale problema di competizione fra le industrie europee e le industrie statunitensi. Effettivamente, questo accade perché non si è pronti sotto un punto di vista temporale e conseguentemente di volume. Per questa ragione, la strategia pianificata intende risolvere questa circostanza dalle sfumature assai negative. Il desiderio è quello che le attrezzature europee per la difesa siano più disponibili e volatili in termini di tempo e di volume. Ecco perché viene proposto di creare un equivalente dell’FMS statunitense all’interno delll’UE. Si tratta del cosiddetto meccanismo di sicurezza militare. Inoltre, si manifesta la volontà di essere in grado di finanziare strutture sempre più calde e pronte all’uso.
I fondi a disposizione
Non si parte da zero. A disposizione dei funzionari vi è un fondo europeo per la difesa di 8 miliardi di euro che si concentra sulla cooperazione con la RND. Peraltro, si è anche sviluppata, durante la guerra in Ucraina, una risposta urgente per sostenere quest’ultima, vale a dire, una mobilitazione del Fondo europeo per la pace.
Perció, è giusto aggiungere alcune osservazioni sul budget: la prima è che effettivamente si discute in merito a 1,5 miliardi di euro. Il periodo del programma è di due anni e mezzo.. Nella strategia, esistono due elementi pensati in un’ottica futura, ma che richiederanno fin da subito uno strenuo e congiunto lavoro con gli Stati membri. Per questo, si intende segnalare la disponibilità della Commissione ad esaminarli e a lavorare con gli Stati membri. In presenza di un bisogno impellente, sono presenti modi per raccogliere più fondi con i fini di incanalarli nel programma EDIP. Questa sono le ambizioni e questo è ciò che si cercherà di fare a livello politico. Naturalmente, ciò dipenderà in parte dagli Stati membri. Si tratta di prendere progressivamente in mano la propria sicurezza.
Infine, saranno anche finanziati fondi per sostenere la catena di approvvigionamento attraverso prestiti. E per questo verrà richiessto alla BEI di cambiare le sue politiche di prestito, perché questo è un predominante, oggigiorno, fattore di ostacolo. Per accedere ai finanziamenti, si dovrebbe poter utilizzare gli strumenti finanziari. Quindi, si chiederà alla BEI, e in modo subordinato agli Stati membri che compongono il consiglio di amministrazione della BEI, di cambiare la loro politica di prestito per consentire, non il doppio uso, ma di investire in aziende che si occupano di difesa pura. Si sta anche proponendo un pilastro normativo, che è l’equivalente di quello che hanno gli Stati Uniti con il Defense Production Act, che dà più potere a livello di UE, ma sempre in coordinamento con gli Stati membri e sempre con l’accordo degli Stati membri, al fine di garantire che ci sia sempre una sicurezza di approvvigionamento del prodotto di difesa.
Per terminare, una considerazione sul possibile utilizzo dei profitti imprevisti dei beni congelati russi. Si è stati molto attenti a sottolineare che, in primo luogo, gli Stati membri devono essere d’accordo, e questo è un aspetto politico, ma anche un campo minato dal punto di vista legale, sul fatto che questi profitti imprevisti possano essere utilizzati. Successivamente, in un secondo momento, sarà sempre compito degli Stati membri concordare per quale scopo possono essere utilizzati. Fino a qui, almeno in teoria, esistono diverse possibilità. Questi profitti imprevisti, se e quando gli Stati membri decideranno di utilizzarli, potrebbero essere utilizzati per finanziare attrezzature militari a sostegno dell’Ucraina. Uno strumento ad hoc verrà messo in azione: il Fondo europeo per la pace. Pur tuttavia, questi fondi potrebbero essere anche incanalati mediante “il Programma europeo per l’industria della difesa” per un sostegno più a lungo termine alla base industriale della difesa ucraina.
Conclusioni
Diversi metodi per giungere alla realizzazione di questo piano. Il primo punto da menzionare è la comunicazione congiunta. Gli Stati membri stabiliscono insieme le priorità di sviluppo delle capacità nel contesto dell’EDA. Si è convinti che anche attraverso la governance della strategia e del programma europeo per l’industria della difesa, si è cercato di coniugare questa logica intergovernativa e quella comunitaria. Per quanto riguarda la NATO, questa è elencata come uno dei partner con cui l’Europa lavorerà. Basandosi sul loro operato, si cercherà di utilizzare gli strumenti a disposizione per incentivare l’adozione di questi standard e sicuramente non ci sarà il bisogno di crearne uno concorrente. Sullo sfondo, l’urgente sostegno all’Ucraina. A questo proposito, bisognerebbe aggiungere che l’idea di un ufficio per l’innovazione della difesa dell’UE a Kiev è parte integrante della strategia, così come l’obiettivo di ospitare un forum industriale con l’Ucraina nel corso di quest’anno. Inoltre, è pensabile che gli strumenti a disposizione degli Stati membri siano stati notevolmente ampliati. È importante sottolineare che si tratta di un’iniziativa volontaria. Questa strategia non obbliga gli Stati membri a fare nulla, ma offre loro incentivi e strumenti per strutturare meglio la loro cooperazione nell’intero ciclo di vita delle attrezzature di difesa e anche in termini di sicurezza delle forniture. Da ultimo, si ribadisce che ora la parola spetta all’industria e agli Stati membri e all’impegno che loro stessi decideranno di impiegare per investire nella loro autonomia.
The new strategy for the defense industry of the European Union
By Alberto Covelli
The funds at our disposal
Conclusions
April 9th, 2024
Reading time: 10 minutes
On March 5th, 2024, the European Defence Industrial Strategy was announced. This proposal concerns a regulation of the European Defence Industrial Programme aimed at responding to major changes in Europe’s security paradigm. Over the past two years, Europe has been confronted with an industry, dedicated to defence, that has not had sufficient production capacity to meet the sharp increase in demand. More generally, it has also had to deal with the phenomenon of structural fragmentation along national borders, a phenomenon that limits economies of scale, creates mistrust and prevents real competition between industrial players. Moreover, Europe has had to deal with member states, which, due to the aforementioned structural fragmentation, do not spend well, although the figures are not entirely discouraging. Member States’ defence budgets are increasing. Therefore, the way resources are spent should be changed, i.e. by trying to invest better and invest together, by introducing a war economy with regard to the defence sector. This is the message of the strategy and the toolbox presented together with the proposal for a regulation. All this will make it possible to move from a crisis response mode to a structural defence preparedness mode, in a way that also closely involves, of course, Ukraine. The following considerations are an excerpt from what was announced by the Technical Committee for the European Commission regarding the new Strategic Plan.
Fundamental elements introduced by the Strategy
Going into detail, the aforementioned strategy introduces several aspects. First, it proposes a joint planning and procurement function, carried out through a new European Defence Industrial Readiness Council, composed of the Commission’s member states and High Representatives. This council will act as a bridge between the different working formats. In fact, it will act within the framework of the Common Foreign and Security Policy. A technical committee will help define overall priorities and reform the way the different EU instruments at its disposal are used. Secondly, as far as the programme itself is concerned, it largely continues the role of the instruments that were created in response to the war. The IRPA (European Defence Industrial Reinforcement through Procurement act) and the act in support of ammunition production have been developed to extend their scope to all defence products and to incorporate new tasks. Another example of what will take place is the creation of a structure for the European Armament Programme, which results in a legal framework to encourage member states to cooperate more, for example through joint procurement or joint life-cycle management of defence products. Finally, it was decided to allow member states to set up European defence projects of common interest, so that they can join forces on strategic projects that no country can support individually.
In addition, two further aspects need to be discussed that are addressed in the package. First, a fair transatlantic balance must be struck. Therefore, irrespective of the electoral dynamics in the United States, more must be done: we must take more responsibility for European security and remain fully committed to the NATO alliance. A better capacity for action will make Europe a stronger ally. Ergo, the strategy and programme are intended to help us go one step further, while ensuring interoperability with NATO. The second balance is internal. By supporting the defence industry, member states will invest in economic prosperity, job creation and European technological innovation. In this context, there is a need for a true pan-European defence market, where value creation is well distributed and shared across the Union, with thought given to the role of smaller companies. Some of the most innovative companies are small, even from the civil sector. For this reason, the strategy tackles this head-on by encouraging cross-border cooperation and placing a strong emphasis on enhancing the role of SMEs. In short, the idea is to strengthen the competitiveness and readiness of the European defence technology industrial base and to do the same for the Ukrainian defence industry.
Effectively, it was decided to push the EU budget with the aim of jointly acquiring equipment that can be sent to Ukraine and enhancing the European capability to produce munitions. A brief parenthesis on what ammunition represents; a year ago, a whole plan on ammunition was conceived with the idea of supplying more ammunition to Ukraine. More needs to be produced, so a three-track plan was produced, one of which is industrial capacity building, which is what was done with ASAP. Today, it is possible to confirm that we are already at a production capacity of 1 million arterial munitions per year and that it will reach 1.5 million in 2024 and 2 million in 2025, that is, Russia’s production capacity. This is a very important piece of information, as it shows that Europe is able to improve quickly when necessary, but especially when the right means and political ambitions are employed.
Finally, one of the objectives is to integrate Ukraine and the Ukrainian defence industrial base into the programme. In addition, new defence elements are also being tested. It has been said that 80 per cent of what has been acquired since the war has been done with non-EU equipment. The problem is that this situation could create many dependencies, as this takes place through a so-called ‘Gob to Gob’ scheme, which highlights a real problem of competition between European and US industries. Effectively, this happens because one is not ready in terms of time and consequently volume. For this reason, the planned strategy intends to resolve this circumstance with very negative overtones. The desire is for European defence equipment to be more available and volatile in terms of time and volume. That is why it is proposed to create an equivalent of the US FMS within the EU. This is the so-called military security mechanism. In addition, there is a desire to be able to finance increasingly hot and ready facilities.
We are not starting from scratch. There is a European defence fund of EUR 8 billion at the disposal of officials, which focuses on cooperation with the DNR. Moreover, an urgent response to support the latter, i.e. a mobilisation of the European Peace Fund, also developed during the war in Ukraine. Therefore, it is only fair to add a few remarks on the budget: the first is that there is indeed discussion about EUR 1.5 billion. The period of the program is two and a half years. In the strategy, there are two elements that were conceived with a view to the future, but which will require strenuous, joint work with the Member States from the outset. Therefore, we would like to signal the Commission’s readiness to examine them and work with the Member States. Where there is a pressing need, there are ways to raise more funds for the purpose of channeling them into the EDIP program. This is the ambition and this is what will be attempted at the political level. Of course, this will partly depend on the Member States. It is about progressively taking their security into their own hands. Finally, funds will also be financed to support the supply chain through loans. And for this to happen, the EIB will be asked to change its lending policies because this is a predominant hindering factor nowadays. To access finance, one should be able to use financial instruments. Therefore, the EIB, and subordinately the member states that make up the EIB’s board of directors, will be asked to change their lending policy to allow, not dual use, but to invest in pure defense companies. They are also proposing a regulatory pillar, which is the equivalent of what the US has with the Defense Production Act, which gives more power at the EU level, but always in coordination with the member states and always with the agreement of the member states, in order to ensure that there is always security of supply of the defense product. Finally, a remark on the possible use of windfall profits from Russian frozen assets. One was very careful to emphasize that, firstly, the member states must agree - and this is a political aspect, but also a legal minefield - that these windfall profits can be used. Then, at a later stage, it is always up to the Member States to agree on what they can be used for. So far, at least in theory, there are several possibilities. These windfall profits, if and when the member states decide to use them, could be used to finance military equipment in support of Ukraine. An ad hoc instrument will be put into action: the European Peace Facility. However, these funds could also be channeled through the "European Defence Industry Programme" for longer-term support of Ukraine’s defense industrial base.
There are several ways to achieve this plan. The first point to mention is joint communication. Member states jointly set capability development priorities in the context of the EDA. There has also been an attempt to combine this intergovernmental and EU logic through the governance of the European Defence Industry Strategy and Programme. As for NATO, it is listed as one of the partners with whom Europe will work. Based on their work, an attempt will be made to use the available instruments to encourage the adoption of these standards and there will certainly be no need to create a competing one. In the background is the urgent support for Ukraine. In this regard, it should be added that the idea of an EU defense innovation office in Kiev is an integral part of the strategy, as is the goal of hosting an industrial forum with Ukraine later this year. In addition, the tools at member states’ disposal are thought to have been significantly expanded. It is important to emphasize that this is a voluntary initiative. It does not force Member States to do anything, but offers them incentives and tools to better structure their cooperation in the entire life cycle of defense equipment and also in terms of security of supply. Lastly, it is reiterated that the floor is now in the hands of industry and the Member States and the commitment they decide to invest in their autonomy.
Bibliografia
Commissione Europea. "La prima strategia industriale europea di difesa per rafforzare la prontezza e la sicurezza dell'Europa." https://commission.europa.eu/news/first-ever-european-defence-industrial-strategy-enhance-europes-readiness-and-security-2024-03-05_it.
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Commissione Europea. "Comunicato stampa." https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/it/IP_24_1321.
Direzione Generale per l'Industria della Difesa e lo Spazio. "EDIP: il futuro della difesa." https://defence-industry-space.ec.europa.eu/eu-defence-industry/edip-future-defence_en.
Alberto Covelli
Alberto è uno studente di International Relations con Major in Security della LUISS Guido Carli, già laureato in Scienze Politiche. È stato Direttore di uno dei giornali del Dipartimento di Scienze Politiche della sua università e ha avuto l'occasione di lavorare per il Press Office del MAECI e per l'Ambasciata della Repubblica di Panama in Italia. Attualmente è analista per l'Ufficio Politico e Relazioni Istituzionali della Rappresentanza della Commissione Europea in Italia e curatore della nostra rubrica sull'America Latina di cui è un grande appassionato. I suoi interessi riguardano la geopolitica e la scrittura, la sicurezza internazionale e la fotografia.