Diplomazia messa alla Prova: Il Test del Nagorno-Karabakh per l'UE
Di Martina Canesi
15 Aprile 2024
Tempo di lettura: 6 minuti
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Le crescenti tensioni geopolitiche a livello mondiale hanno rinnovato la necessità per gli attori internazionali di limitare gli scenari di escalation per i contesti di crisi, e a tal fine, l’impiego di una diplomazia a scopo preventivo è fondamentale per prevenire l'insorgere di controversie tra le parti, o evitare che le tensioni esistenti degenerino in conflitti. Considerata un partner credibile e affidabile, nonché un leader internazionale nella diplomazia preventiva, l’Unione Europea si è impegnata per rinnovare gli sforzi nel campo. Tra i tentativi intrapresi figura anche il fallimento del Nagorno-Karabakh, dove l’UE non è stata in grado di evitare lo scoppio delle tensioni dello scorso settembre: lo studio dell’intervento europeo può contribuire alla comprensione dei limiti dell’azione delle istituzioni, in vista di un perfezionamento futuro.
La crisi del Nagorno-Karabakh ha origini profonde: con il crollo dell’Unione Sovietica, le neonate repubbliche caucasiche di Armenia e dell’Azerbaigian combatterono tra il 1988 e il 1994 una serie di estenuanti battaglie per la regione montuosa controllata fino a quel momento dal regime sovietico. La coesistenza dell’etnia azera e armena, non problematica fino a quel momento, divenne il motivo della guerra che si concluse con il controllo armeno di ampie porzioni di territorio e che costrinse all’esodo di massa gran parte della popolazione azera. Se il conflitto si stabilizzò per una trentina d’anni grazie all’influenza russa nella regione, l’Azerbaigian promosse nel 2020 un’offensiva militare per riconquistare il Nagorno-Karabakh. La ridotta capacità russa di mantenere lo status quo a seguito della guerra in Ucraina rese impossibile una pacificazione, e la situazione precipitò ancora il 18 settembre 2023 quando il governo di Baku iniziò “attività antiterroristiche locali” all’interno del Nagorno-Karabakh.
Nel contesto delle rinnovate tensioni a seguito dell’offensiva del 2020, l’UE ha avviato la sua azione di diplomazia preventiva: a seguito della guerra nel 2020, infatti, la mediazione dell'UE, integrata dai colloqui con gli Stati Uniti, aveva portato ad un piano di negoziati a lungo termine concordato nel maggio del 2023, dove il ruolo di Mosca come mediatore principale nel conflitto è stato gradualmente assunto dall’UE. Nell’ottobre 2022, ai margini della prima riunione della Comunità politica europea (CPE) tenutasi a Praga, il Presidente dell'Azerbaigian, Ilham Aliyev, il Primo Ministro dell'Armenia, Nikol Pashinyan, Charles Michel (Presidente del Consiglio europeo) ed Emmanuel Macron (Presidente della Francia), avevano confermato il loro impegno nella risoluzione diplomatica delle tensioni nel Caucaso meridionale. L’UE si è proposta come mediatrice anche tramite l’istituzione di una missione civile europea lungo il confine dell'Azerbaigian, che si è concretizzata nella Missione civile dell’UE in Armenia (EUMA Armenia) dispiegata a febbraio 2023.
La proposta europea di agire come mediatrice è anche da associare alle relazioni già stabilite tra gli attori caucasici e le istituzioni europee: il coinvolgimento europeo nella regione, infatti, non è successivo al rinnovo delle tensioni a seguito dell’offensiva del 2020, ma il contenimento del conflitto promosso dall’UE è da leggere all’interno della rilevanza strategica del Caucaso meridionale. Il 18 luglio 2022, infatti, l’Unione Europea e l'Azerbaigian avevano già firmato un Memorandum d'intesa su un partenariato strategico nel campo dell'energia, che include l'impegno a raddoppiare la capacità del gasdotto del Corridoio meridionale, portandola a oltre 20 miliardi di metri cubi all'anno verso l'UE entro il 2027. L’Azerbaigian ha già aumentato le forniture all’UE, passando dagli 8,1 miliardi di metri cubi nel 2021 a 12 miliardi di metri cubi nel 2022, nell’ambito del progressivo decoupling dagli approvvigionamenti russi. Contemporaneamente, l’Unione Europea ha approfondito i legami anche con l’Armenia a seguito della sigla dell’accordo di partenariato globale e rafforzato (CEPA), firmato nel novembre 2017 e revisionato nel 2021. Il partenariato riflette il crescente peso del commercio tra i due Paesi: l'UE è infatti il secondo mercato di esportazione dell'Armenia, e rappresenta circa il 16% del commercio totale dell'Armenia nel 2022.
La necessità di un contesto pacifico, dunque, non è solo auspicabile da un punto di vista umanitario, ma anche in vista degli investimenti economici intrapresi dall’UE: proprio per evitare un'escalation, l'Unione europea si è impegnata per rafforzare gli sforzi diplomatici, riempiendo lo spazio fino a questo momento occupato dalla Russia.
Alla luce del contesto più generale, il fallimento della diplomazia preventiva dell’Unione Europea può essere imputato a più fattori coesistenti. In primo luogo, le complesse questioni regionali e l’influenza di numerosi attori esterni quali Turchia, Iran e Russia hanno certamente limitato la manovra di azione europea, riducendone la possibilità di influenzarne gli attori. Contemporaneamente però, la politica energetica europea progressivamente più dipendente dalle esportazioni azere, ha compromesso il ruolo di mediatrice dell’UE e gli obbiettivi politici contrastanti hanno limitato la formulazione di una strategia complessiva coerente. Infine, l’opacità istituzionale delle figure che dirigono l’Unione Europea nella stesura della sua politica estera, ha contribuito alla mancanza di unità che ha reso l’attività europea poco efficace. Nonostante il coinvolgimento dell’UE non abbia portato all’interruzione del conflitto nel Caucaso meridionale, l’iniziativa nel Nagorno-Karabakh dimostra il nuovo fronte della diplomazia europea, impegnata attivamente per la promozione della pace anche all’interno dell’area di influenza storicamente russa. L’incapacità di garantire una prospettiva pacifica a lungo termine sottolinea le lacune istituzionali e politiche che l’Unione dovrà colmare per potersi presentare come un attore geopolitico attivo e convincente. E a tal fine, un costante impegno nel mantenimento del confronto diplomatico e nel suo sostegno in qualità di mediatrice, favorirà il futuro della politica estera europea.
Diplomacy on Trial: The Nagorno-Karabakh Test for the EU
By Martina Canesi
April 15th, 2024
Reading time: 6 minutes
Growing geopolitical tensions worldwide have renewed the need for international actors to limit escalation scenarios for crisis contexts, and to this end, the use of preventive diplomacy is critical to avoid disputes from arising between parties or to prevent existing tensions from escalating into conflict. Considered a credible and reliable partner and an international leader in preventive diplomacy, the European Union has been working to renew its efforts in the field. Attempts undertaken include the failure in Nagorno-Karabakh, where the EU was unable to prevent the outbreak of tensions last September. The study of European intervention can contribute to an understanding of the limits of the institutions' action, with a view to future refinement.
The Nagorno-Karabakh crisis has deep origins: with the collapse of the Soviet Union, the newly formed Caucasian republics of Armenia and Azerbaijan fought a series of grueling battles between 1988 and 1994 over the mountainous region controlled until then by the Soviet regime. The coexistence of ethnic Azerbaijanis and Armenians, unproblematic until then, became the reason for the war that ended with Armenian control of large portions of territory and forced a large part of the Azerbaijani population into mass exodus. While the conflict stabilized for approximately 30 years due to Russian influence in the region, Azerbaijan promoted a military offensive in 2020 to regain Nagorno-Karabakh. The reduced Russian ability to maintain the status quo following the war in Ukraine made appeasement impossible, and the situation precipitated again on September 18th, 2023, when the Baku government began "local counterterrorist activities"within Nagorno-Karabakh.
In the context of renewed tensions following the 2020 offensive, the EU initiated its preventive diplomacy efforts. Following the war in 2020, in fact, EU mediation, supplemented by talks with the United States, had led to a long-term negotiation plan agreed upon in May 2023, where Moscow's role as the main mediator in the conflict was gradually assumed by the EU. In October 2022, on the margins of the first meeting of the European Political Community (EPC) held in Prague, the President of Azerbaijan, Ilham Aliyev, the Prime Minister of Armenia, Nikol Pashinyan, Charles Michel (President of the European Council), and Emmanuel Macron (President of France) had confirmed their commitment to the diplomatic resolution of tensions in the South Caucasus. The EU also offered itself as a mediator through the establishment of a European civilian mission along Azerbaijan's border, which resulted in the EU Civilian Mission in Armenia (EUMA Armenia) deployed in February 2023.
The European proposal to act as a mediator is also to be associated with the relations already established between Caucasian actors and European institutions: the European involvement in the region, in fact, is not subsequent to the renewal of tensions following the 2020 offensive, but the EU-promoted containment of the conflict is to be read within the strategic relevance of the South Caucasus. Indeed, on July 18, 2022, the European Union and Azerbaijan had already signed a Memorandum of Understanding on a strategic energy partnership, which includes a commitment to double the capacity of the Southern Corridor pipeline to over 20 billion cubic meters per year to the EU by 2027. Azerbaijan has already increased supplies to the EU from 8.1 billion cubic meters in 2021 to 12 billion cubic meters in 2022, as part of progressive decoupling from Russian supplies. At the same time, the EU also deepened ties with Armenia following the signing of the Comprehensive and Enhanced Partnership Agreement (CEPA), signed in November 2017 and revised in 2021. The partnership reflects the growing weight of trade between the two countries, with the EU being Armenia's second largest export market, accounting for about 16 percent of Armenia's total trade in 2022.
The need for a peaceful environment, therefore, is not only desirable from a humanitarian point of view, but also in view of the economic investments undertaken by the EU: precisely to avoid escalation, the EU has been working to strengthen diplomatic efforts, filling the space hitherto occupied by Russia.
In light of the broader context, the failure of the European Union's preventive diplomacy can be blamed on several coexisting factors. First, complex regional issues and the influence of numerous external actors such as Turkey, Iran, and Russia have certainly limited the maneuvering of European action, reducing its ability to influence the actors. At the same time, however, Europe's progressively more dependent energy policy on Azerbaijani exports has undermined the EU's role as a mediator, and conflicting policy objectives have limited the formulation of a coherent overall strategy. Finally, the institutional opacity of the EU's leadership figures in drafting its foreign policy has contributed to the lack of unity that has made European activity ineffective. Although the EU's involvement has not led to the halting of the conflict in the South Caucasus, the initiative in Nagorno-Karabakh demonstrates the new front of European diplomacy, which is actively engaged in promoting peace even within the historically Russian area of influence. The inability to secure a long-term peaceful perspective underscores the institutional and political gaps that the Union will have to fill in order to present itself as an active and convincing geopolitical actor. And to this end, a continued commitment to maintaining diplomatic confrontation and supporting it as a mediator will further the future of European foreign policy.
Bibliografia
Deen, B., Zweers, W. (2023) “Navigating a geopolitical labyrinth in turmoil”, The EU in the South Caucasus, Clingendael Institute, March 2023
European Commission (2022) “Memorandum of Understanding on a Strategic Partnership between the European Union and Republic of Azerbaijan in the Field of Energy”, July 18, 2022, Brussels
European Council (2024) “EU relations with Armenia”, accessible at the link: https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eastern-partnership/armenia/
European Parliament (2023) “Armenia and Azerbaijan: Between War and Peace”, European Parliament Briefing
McGearty, Sean; Crosson, Dylan Macchiarini (2023) “The EU’s preventive diplomacy: Practice makes (not yet) perfect?”, European Parliament, Policy Department for External Relations, Directorate General for External Policies of the Union, November 2023, Brussels
Martina Canesi
Appassionata di relazioni estere dell’UE, Martina ha dedicato il suo curriculum accademico e professionale alla comprensione del funzionamento dell’Unione Europea e dei suoi vicini. Attualmente iscritta all’ultimo anno del Master “Policies and Governance in Europe“ presso l’Università LUISS, lavora presso la il Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale e contribuisce ai think tank Geopolitica.info e al Desk UE di OrizzontiPolitici.